今年9月起，國務院陸續批復了南京、廣州、深圳、成都、杭州、沈陽、大連、青島、寧波、南寧等城市的國土空間總體規劃（2021～2035年）。遂有人將這些規劃，和此前京滬兩市到2035年的城市總體規劃和到2025年的國土空間近期規劃，以及天津、重慶兩個直轄市的國土空間總體規劃，放在一起分析“中央對不同城市的定位”。

過去一段時間以來，許多人在談到城市定位時，最常討論的就是所謂“國家中心城市”的頭銜。在國務院本輪國土空間總體規劃中的批復中，并沒有出現“國家中心城市”這個說法，但有的城市定位是“我國重要的中心城市”，有的城市定位是特定區域（如東部、西部、華南、長三角）重要的中心城市”，也引發了一些人和此前所謂“九大國家中心城市”的對比。

但其實，國土空間規劃，和所謂的“國家中心城市”，根本不是一個東西，并沒有什么可比性。

我們先來看，所謂的“九大國家中心城市”提法，是怎么來的。

“國家中心城市”概念最初提出，是2007年原建設部上報國務院的《全國城鎮體系規劃（2006～2020年）》，指的是“全國城鎮體系的核心城市”。2010年，住房和城鄉建設部發布了《全國城鎮體系規劃（2010～2020年）》，明確提出建設北京、天津、上海、重慶和廣州5個國家中心城市。但是，需要注意的是，這一個規劃，從未得到國務院層面的批復，也就是說，最初定位的所謂五大國家中心城市，其實是住建部的部門文件。

2016年4月，國務院批復了《成渝城市群發展規劃》。該規劃是以國家發改委、住建部的名義聯合印發的，這一規劃中提及“重慶、成都等國家中心城市輻射帶動作用明顯增強”、“重慶建成國家中心城市”、“成都以建設國家中心城市為目標”等。

2016年12月14日，國家發改委發出了《支持武漢建設國家中心城市的復函》，原則同意武漢建設國家中心城市。12月17日，國務院批復國家發改委《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，《規劃》中提到支持武漢、鄭州建設國家中心城市。12月28日，國務院批復《中原城市群發展規劃》，內文提及“支持鄭州建設國家中心城市”。2017年1月，國家發改委發出《支持鄭州建設國家中心城市的復函》。

2018年1月，國務院批復了《關中平原城市群發展規劃》，規劃中提出建設西安國家中心城市。該規劃也是以國家發改委和住建部的名義聯合印發的。

上述幾個文件發布后，成都、武漢、鄭州、西安也被稱為“國家中心城市”。然而，不同城市的“國家中心城市”頭銜來源并不相同，北京、上海、天津、廣州的“國中”稱號其實沒有國務院批復，只有住建部部門文件（且該文件在2020年已經到期），重慶、成都、武漢、鄭州、西安的相關文件，的確有國務院批復，但發文機關也不同，譬如重慶、成都、西安涉及的發文機關是發改委和住建部，而武漢、鄭州只涉及發改委。

而且，在住建部2010年的規劃中，對京滬津穗渝是直接定位為“國家中心城市”的，而后來新增的成都、武漢、鄭州、西安，都是“建設國家中心城市”，表述也是不同的。

所以把發文機關不同、規格不同的若干文件放在一起說，這9個城市是國務院認定的“國家中心城市”，這個說法本身就很牽強。

而最近許多人拿各城市的國土空間總體規劃和之前發改委、住建部的“國家中心城市”名單對照，也是對不上的。因為國土空間規劃是自然資源部的，之前涉及“國家中心城市”的文件是發改委和住建部的，用自然資源部的新文件，去討論住建部和發改委的舊文件，并不成立。

事實上，國土空間規劃非常重要，可以說比住建部之前那些關于“國家中心城市”的文件重要得多。但它最大的看點，并不在于“城市定位”。

在原有的住建部體系的文件中，“國家中心城市”這樣的字眼是一個城市在全國城鎮體系中被賦予的位置。而在自然資源部的空間規劃里，各類中心城市的定位其實只是一種現狀描述，作為城市空間規劃的前提而已。在國土空間規劃中，基于城市定位，國務院對各個城市的耕地保有量、永久基本農田、生態保護紅線、海洋生態保護紅線、城鎮開發邊界、用水總量等作出了明確規定。而這些指標才是具有“硬約束”性的，這是中央直接決定資源分配。

“內行看門道”，看各大城市國土空間規劃，最大的看點其實是“硬約束”的數字。

天津和重慶的國土規劃，其實是省級規劃不是城市規劃。因為是省級規劃，所以天津、重慶的規劃里沒有城鎮開發邊界面積的具體數值，僅有“市域城鎮開發邊界擴展倍數控制在2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內”，從整體來看，這個擴展倍數其實是比較緊的，但天津和重慶因為是直轄市，可以內部騰挪，把更多的建設用地指標向中心城區做傾斜，因此有一定的靈活性。

但省轄市的城鎮開發邊界面積、年度水資源利用量就是可比的了，我們依次來看：

成都的城鎮開發邊界排名第一，用水總量排名第二。廣州的城鎮開發邊界排名第二，用水總量排名第三。杭州的城鎮開發邊界排名第四，用水總量排名第五。這三個城市是僅有的3個獲批的城鎮開發邊界和用水總量都排進前五的城市。

所以說，這一輪國土空間規劃重點支持的城市是誰？受益最大的城市是誰？可以說是一目了然。成都獲得了最大的城鎮開發邊界面積，也意味著成都得到了最大的城市擴容空間，這比把成都定位成“我國重要的中心城市”還是“西部重要的中心城市”重要多了。

廣州是成都之外城鎮開發邊界最大的城市，而杭州面積大于南京，南京面積大于濟南……這些也都很符合人的直覺。不過，還是有一些點比較有趣。

第一，寧波的城鎮開發邊界面積非常大，甚至超過了杭州。我反復看了幾遍，確認了這個數字沒有錯。為什么會這樣？因為寧波是海港城市，相較于其他城市，它的城鎮開發邊界有很大成分是預留給港口碼頭的。國務院剛剛還批復了浙江自貿區大宗商品資源配置樞紐建設方案，這個樞紐大部分建在舟山，也聯動寧波。從總體上看，給寧波這么大的建設用地，反映了高層對浙江的重視，對杭甬“雙城記”的支持，也反映了高層支持寧波和長三角建設世界級港口群，進一步擴大對外貿易的意愿，以及在大宗商品戰略儲備上的投入。

第二，沈陽、大連獲批的城鎮開發邊界面積也比較大，甚至超過了南京。這其實還是反映了高層對東北振興的一些考慮，東北振興看遼中南，遼中南發展看沈陽大連。大連的城鎮開發邊界，也為大連港口建設留下了空間。

至于深圳的城鎮開發邊界比較小，這倒沒什么別的原因，因為深圳除了丘陵山地，真的就只有這一點點地了。

除了城鎮開發邊界面積，國土空間規劃里還有一些很重要的干貨內容，比如各個城市的“中心城區”范圍。一些城市的規劃目前還只有批復，沒有全文，所以我們無法一一獲知上述10個城市的中心城區范圍，不過，南京、廣州、成都、杭州這四個城市的中心城區范圍都已經公布了。

南京中心城區包括玄武、秦淮、鼓樓、建鄴四個區全區和江北新區南部、浦口區東部、雨花臺區大部、江寧區北部、棲霞區西部區域，面積808平方公里。

廣州中心城區規劃范圍包括越秀、海珠、荔灣、天河四區全域，白云區北二環高速公路以南地區，黃埔區除九佛街道、龍湖街道、新龍鎮以外地區，面積約933平方公里。

杭州中心城區規劃范圍包括上城、西湖、拱墅、濱江全區和蕭山北部、錢塘區錢塘江以西部分、臨平區南部和余杭區東南部，面積880平方公里。

成都則將全部市轄區（錦江、青羊、金牛、武侯、成華、新都、郫都、溫江、雙流、龍泉驛、青白江、新津、成都高新區、天府新區成都直管區）均納入了中心城區規劃，規劃面積超過4000平方公里。

當然，中心城區范圍不能像城鎮開發邊界一樣簡單比較面積大小，但對于住在相應城市的，有買房置業置換等需求的人來說，中心城區規劃范圍就至關重要。因為中心城區是城市功能的核心承載地，無論交通基礎設施，還是教育、醫療等民生設施，在中心城區和其他區域都有很大差異，所以這其實也是空間規劃里非常值得關注的點。

此外，在空間規劃中，各個城市還有到2035年的人口展望。人口展望雖然不如城市開發邊界面積這樣的約束剛性，但其實也反映了城市對未來的預期。國務院的批復里沒有人口展望信息，所以一些城市的2035年人口展望尚未公開，但從一些城市此前的公示信息來看，成都、廣州、深圳、杭州的2035年人口展望分別是控制在2400萬、2200萬、1900萬和1500萬以內。其實這個數字，也是有點意思的。只有成都和廣州設置的容量超過了2000萬，并且成都的上限高于廣州。成都成為僅次于重慶、上海的常住人口“第三城”，已經只是時間問題。

一個城市發展得怎么樣，歸根結底不是看“定位”，看“頭銜”。在我看來，影響城市實際能級的無非幾個因素：其一，規模，面積多大，人口多少；其二，中央政府配置資源的情況，包括行政級別、重大基礎設施（含交易所）、央企分布、重點大學等；其三，本土經濟發展情況（本地有多少強勢企業）；其四，城市在商業網絡中的樞紐性（是否重要的經濟節點，有無外來企業的亞太總部、中國總部、區域總部）。

前些年，關于“國家中心城市”的討論沸沸揚揚。但其實，且不說“國家中心城市”本身只是住建部的部門概念，更重要的是“國家中心城市”頭銜，從根本上并不決定上述四個因素。

一個城市“建設國家中心城市”，并不會直接提升行政級別，獲得中央政府提供的新資源。“國家中心城市”頭銜，也不意味著本土龍頭企業會突然崛起，更不是外資企業、外地企業是否赴當地投資設置區域總部的原因。那么，“國家中心城市”這個頭銜，重要在哪里呢？

事實上，一些曾經被支持建設“國家中心城市”的城市，這些年和杭州、深圳、南京等城市的差距，并不是越來越小，而是越來越大，“國家中心城市”的含金量如何，自然可見一斑。從長期來看，“國家中心城市”概念大概率會持續弱化、淡化。

我為什么關注新一輪的國土空間規劃？不是因為這個規劃里有對每個城市是哪一級“中心”的定位，而是因為，這個規劃里的約束性指標，很大程度上直接決定了城市的建設規模，而規模對城市能級，至關重要。